Vurdering av framtidsutsikter

Foto: Camilla Moe Rødven, Studio Prud

Norges domstoler står foran store endringer i årene fremover.

I denne delen vil vi peke på noen av utviklingstrekkene som kommer til å prege vårt arbeid og utviklingen av domstolene de kommende årene.

Gjennomføring av strategi

Norges domstoler vedtok i 2018 en strategi som skal gjennomføres frem til 2025. Den har fire mål:

  1. En bruker- og utviklingsorientert konfliktløser
  2. Digitalt rettsliv
  3. Samsvar mellom ressurser og oppgaver
  4. Styrket uavhengighet

Gjennomføringen av denne strategien krever endringer i arbeidsform, kompetanse og betydelige investeringer.

Domstolstruktur

Dagens domstolsstruktur gir store begrensninger i omfordeling av ressursene mellom domstoler. En utfordring er når det er variasjon i saksinngang, og spesielt fluktasjoner ved enkelte domstoler fra det ene året til det andre. Det er krevende å tilpasse kapasiteten til større endringer i saksmengden, noe som også påvirker mulighetene til å nå Stortingets mål om saksbehandlingstider.

Det er stor sannsynlighet for at Stortinget vil vedta endringer i domstolstrukturen. I skrivende stund pågår høringen om Domstolkommisjonens forslag til struktur. Regjeringen har sendt ut et eget forslag på høring sammen med kommisjonens rapport. Begge forslag innebærer at det blir langt færre rettskretser enn i dag, men i Regjeringens forslag bevares alle eksisterende rettssteder. Uansett hvilken løsning Stortinget vedtar vil det bli store organisatoriske endringer for domstolene. Dette vil kreve ressurser i gjennomføring og implementering, samtidig som det kan gi mer effektiv drift og redusere utfordringene med brudd på bestemmelsene om saksbehandlingstid.

Riksrevisjonens rapport

Riksrevisjonens rapport som kom høsten 2019 inneholdt skarp kritikk av bruddene på saksbehandlingsfristene som er vedtatt av Stortinget. Domstolene og Domstoladministrasjonen iverksetter tiltak for å rette opp i forholdene som ble påpekt i rapporten.

Omstilling og nedbemanning

Styret i Domstoladministrasjonen har vedtatt et omstillings- og nedbemanningsprosjekt. Dette er nå ferd med å gjennomføres. Det er tre drivkrefter som er årsak til at dette prosjektet må gjennomføres:

  1. Brukernes krav og forventninger til domstolene er økt. Domstolene må digitaliseres og kravene til saksbehandlingstid må oppfylles.

  2. Økonomien for domstolene er stram, og forventes å bli ytterligere forverret i årene fremover. Domstolene får det samme kravet til effektivisering som resten av staten, gjennom ABE-reformen.

  3. Domstolene må ta i bruk nye arbeidsformer og styrke sin kompetanse

For å håndtere kravene til økonomisk effektivisering, og samtidig gjennomføre de nødvendige forbedringer og endringer, må det frigjøres ressurser innenfor våre budsjetter. Det aller meste av våre utgifter er bundet opp i personalkostnader. Utgifter til utstyr og lokaler er det svært vanskelig å redusere, særlig hvis Stortinget beslutter at alle rettssteder skal drives videre som i dag. Derfor skal Norges domstoler i årene frem til 2025 redusere utgiftene tilsvarende 250 saksbehandlerårsverk.

En heldigital rettsprosess for alle

Norges domstoler har ambisjoner om et digitalt rettsliv, hvor brukerne står i fokus. Det innebærer en heldigital, papirløs rettsprosess i alle saker og for aktører og brukere. Digitaliseringsarbeidet pågår for fullt. Arbeidsformene fornyes og digitaliseres, og vi leverer stadig flere digitale tjenester både til domstolenes medarbeidere og brukere.

Med dagens økonomiske rammer er det imidlertid ikke mulig å realisere ambisjonene for de mindre domstolene og det er derfor de største førsteinstansdomstolene, lagmannsrettene og Høyesterett som er prioritert.

Dette er en uholdbar situasjon, og som domstolene, aktører og brukere ikke vil akseptere over tid. Det er derfor i årene fremover helt nødvendig å utvide satsingen slik at vi realiserer ambisjonen om et digitalt rettsliv - og dette vil kreve økte økonomiske rammer fremover.

Regelverksutvikling

Domstolenes kjernevirksomhet er dømmende avgjørelser i enkeltsaker. Domstolsbehandlingen er detaljert regelstyrt for å realisere og verne om rettsstatens krav. Domstolloven, tvisteloven, straffeprosessloven og en rekke særlover utgjør de formelle rammene for rettergangen.

Regelverket som gir rammene for domstolenes dømmende virksomhet må utvikles for å oppfylle rettsstatsidealene og rettssikkerhetsgarantiene – men også for å kunne gjøre norske domstoler til en tidsmessig og effektiv konfliktløser som har høy tillit i befolkningen. Det stiller krav til at regelverket tilpasser seg endrede behov fra det rettssøkende publikum, de profesjonelle aktørene og krav som følger av Norges internasjonale forpliktelser.

Digitaliseringen av domstolene og rettslivet representerer en særlig utfordring for regelverksutviklingen. En dynamisk og tidsmessig utvikling av regelverksinnrammingen av domstolenes virksomhet støtter opp om og muliggjør nye, tidsmessige og effektive måter å løse de dømmende oppgavene på. Negasjonen er at regelverket i stivnet form blir en begrensning for ønsket utvikling.

Domstoladministrasjonen vil gjennom innspill fra domstolene og ut fra egen erfaring initiere regelverksendringer.

Økonomi

Framtidsutsiktene er i stor grad knyttet til økonomi, og at Domstoladministrasjonen (DA) og domstolene må skaffe seg økonomisk handlingsrom og budsjettfleksibilitet innenfor rammene av dagens budsjetter. Samtidig vil det være en del større framtidige budsjettbehov som krever ekstern finansiering.

Dette antas å være det økonomiske utfordringsbildet for domstolene fra 2021 til 2024:

Ufordringsbildet bygger på domstolenes behov for modernisering ved digitalisering, effektive arbeidsprosesser, IKT og tekniske løsninger og en tilfredsstillende bygningsstandard i alle domstoler. Dette for å møte eksterne brukeres; profesjonelle aktører, parter, tiltalte, vitner, meddommere og ansattes forventninger om en arbeidshverdag i domstolene som skaper tillit og oppfyller kravene til rettssikkerhet.

Eksternt finansieringsbehov

Behovene knyttet til Digitale domstoler II, ESAS 2021 og forprosjekt Bergen tinghus vil kreve ekstern finansiering.

Fortsatt er det papirbasert saksbehandling i flere domstoler, noe som skaper utfordringer for domstolene i møte med brukere/aktører og i den interne saksbehandlingen.

I tillegg til å digitalisere alle domstoler, vil en gjennomføring av Digitale domstoler II sikre moderne teknisk utstyr i rettssalene for optimal drift og IKT-sikkerhet som er fremtidsrettet og reduserer sannsynligheten for alvorlige sikkerhetsbrudd. ESAS-prosjektet vil gi en høyere grad av automatisering av informasjon mellom virksomhetene i straffesakskjeden.

Det vil samtidig være nødvendig med ekstern finansiering for igangssettelse av forprosjekt når det gjelder ny tinghusløsning i Bergen.

Besparelser og gevinstpotensial

DA gjennomfører en sentralisering av regnskapsfunksjonen, som vil effektivisere og skaffe økonomisk handlingsrom. Dette antas å gi besparelser på 15 millioner kroner fra 2023. I tillegg vil det fra samme tidspunkt være gevinster fra Digitale domstoler på 26 millioner kroner. Dersom gevinstpotensialet realiseres i dette omfang vil det langt på vei dekke de økte utgiftene knyttet til utbedring av domstolslokaler og drift og forvaltning av saksbehandlingsløsninger.

Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reformen) som allerede har redusert domstolsbudsjettet med om lag 50 millioner kroner i perioden 2016-2019, vil øke med ytterligere 60 millioner kroner i perioden 2021-2024, om ordningen videreføres i samme omfang.

Bemanningsreduksjoner

I domstolenes driftsbudsjett benyttes 95 prosent til lønn og husleie. Dette gir en svært begrenset budsjettfleksibilitet. Budsjettilpasninger må derfor gjennomføres med bruk av bemanningsreduserende tiltak. Hittil har bemanningsreduksjoner med bruk av naturlig ledighet vært praktisert.

Bemanningsreduksjoner basert på naturlig ledighet har betydelige begrensninger. Dette skyldes blant annet at domstolstrukturen er fast med mange små enheter og at virksomheten i domstolene er sterkt lovregulert.

Budsjettilpasninger i det omfanget som kan forventes med en videreføring av ABE-reformen, gir utfordringer dersom det legges til grunn at bemanningsreduksjoner skal skje med bruk av naturlig ledighet. Dette ikke minst sett i sammenheng med at det samtidig vil være nødvendig med bemanningsreduksjoner for å realisere gevinster i Digitale domstoler og endret organisering av regnskapsfunksjonen.

Det er i denne sammenheng beregnet at det i løpet av perioden 2015-2025 vil være behov for å redusere bemanningen i domstolene med 250 saksbehandlere, som tilsvarer om lag 30 prosent av saksbehandlerbemanningen i 2015. Dette kommer i tillegg til endringer i bemanningen som følge av sentraliseringen av regnskaps- og lønnsfunksjonen.

Framover vil det være flere endringer på domstolsområdet som vil kunne påvirke kapasiteten og økonomien i domstolene

Dette gjelder blant annet en modernisering av straffeprosessloven, som er en omfattende prosesslov med svært sentral betydning for domstolenes virksomhet, og som vil utløse både et kompetanse- og IKT-behov. Dette må også ses i sammenheng med behovet for lyd- og bildeopptak i retten. Norge er et av få land i Europa hvor parts- og vitneforklaringer i en sak ikke sikres. Opptak av lyd og bilde av parts- og vitneforklaringer vil styrke rettssikkerheten, men vil også kreve store investeringer i teknisk utstyr i alle landets rettssaler.

I tillegg vil digitaliseringen av domstolene i tiden framover bidra til økte og varige utgifter til forvaltning av teknologi, utstyr og informasjon, og til videre utvikling og omstilling. Dette vil også være en ressursmessig utfordring for domstolene i de nærmeste årene.

Et større framtidig ressursbehov vil være knyttet til sikkerhetskontroll i store tinghus. Dette vil gi en helt annen sikkerhetssituasjon som hindrer at våpen og uønskede gjenstander bringes inn i tinghusene. Etablering og drift av sikkerhetskontroll er ressurskrevende.

Saksinngang og kapasitet

Antall saker i domstolene varierer fra år til år. Tilførselen av saker fra politi og påtalemyndighet varierer både i antall og kompleksitet. Det samme gjelder tilfanget av sivile saker. Vesentlige endringer i folketall og demografi, lov- og regelverksendringer, tekniske og organisatoriske endringer, endringer i sakenes kompleksitet m.m. vil kunne medføre endringer i saksmengde og sakenes tyngde av mer varig karakter.

Tingrettene

Saksinngang tingretter

Diagrammet over viser saksinngang av tvistesaker (TVI), meddomsrettssaker (MED) og enedommersaker (ENE).

Den predikerte saksmengden for årene 2020-2024 er beregnet ved bruk av en lineær fremskriving av antall saker basert på saksinngangen de ti foregående årene. Den fremtidige saksutviklingen vil være avhengig av flere forhold, blant annet lovendringer og den generelle utviklingen i samfunnet.

De siste årene har mange tingretter opplevd lav saksinngang av straffesaker – og mye tyder på at det har hatt en sammenheng med reformarbeid hos politi/påtale, der betydelige ressurser har gått med til omorganisering. Sivilsakssiden er i noen grad koblet til økonomiske konjunkturer, og toppunktet i saksinngang i 2015/2016 falt blant annet sammen med et høyt antall arbeidsrettssaker i kjølvannet av oljekrisen i 2014/2015.

Saksinngangen til domstolene er altså i stor grad prisgitt forhold som domstolene ikke selv påvirker. På grunn av den store usikkerheten knyttet til denne typen vurderinger, understrekes det at prognosene for fremtidig saksinngang er usikre.

Lagmannsrettene

For lagmannsrettene har man generelt sett en lignende profil på saksinngangen som i tingrettene, med noenlunde stabile sakstall på både straffesaker og sivile saker i et tiårsperspektiv. Som for tingrettene var det også i lagmannsrettene en topp på sivilsakssiden i 2015/2016. Generelt antas det små endringer i saksinngangen for andreinstans i den neste femårsperioden.

Jordskifterettene

Jordskiftesaker

I jordskifterettene var det en markant topp i saksinngang i 2015, mens det i de påfølgende årene har vært en samlet reduksjon i innkomne saker. I 2019 økte saksinngang igjen noe. Legger man til grunn en lineær fremskriving basert på saksinngang i årene fra og med 2010, så kan det tyde på at man kan forvente en svakt økende saksinngang frem mot 2024.

Saksbehandlingstid og bemanning

For tingrettene og lagmannsrettene har Stortinget siden 1990-91 formulert målsettinger for saksbehandlingstid i både sivile saker og straffesaker. Gjennomsnittlig saksavviklingstid er knyttet til avgjorte eller avsluttede saker i perioden, og DA utarbeider to ganger årlig oversikter som viser gjennomsnittlig saksbehandlingstid for avgjorte saker i hver domstol.

Bemanningssituasjonen er sentral for domstolenes evne til å håndtere innkomne saker innen målsettingene. Man må oppfylle to forutsetninger over tid:

  • Tilstrekkelig bemanningskapasitet for å håndtere innkomne saker innenfor tidsfristene

  • Tilstrekkelig bemanningskapasitet for å avvikle beholdninger av restanser

De siste årene har domstolene vært gjenstand for betydelige kutt i bemanning som en følge av ABE-reformen i offentlig sektor, men i og med at det parallelt har vært en reduksjon i antallet innkomne saker har man så langt unngått økning i gjennomsnittlig saksbehandlingstid.

I tingrettene og jordskifterettene har det vært en reduksjon i antallet foreliggende saker de siste tre årene. Man har også et lavere antall gamle saker liggende til behandling. Det vil normalt medføre en reduksjon i gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2020/2021. Skulle saksinngangen av straffesaker ta seg ytterligere opp over hele landet vil dette derimot raskt gi seg utslag i høyere arbeidspress, økende restanser og lengre saksbehandlingstid.

Det er samtidig viktig å være klar over at det ikke kun er bemanningsøkninger som har betydning for kapasitet, restanser og saksbehandlingstid i domstolene. Blant annet vil god ledelse kunne bidra til en bedre og mer riktig ressursutnyttelse for de enkelte domstoler.

Til toppen