Inndraging av førerkort etter fellende straffedom i promillesak (FORTSETTELSE)

11.10.2002, 2001/1588, sivil sak, anke,
Art. 4 nr. 1 i Protokoll 7 - EMK
Staten v/Justisdepartementet (Regjeringsadvokaten v/advokat Ole Christian Borge) mot A (advokat Ivar Holst)
Støle, Utgård, Oftedal Broch, Matningsdal og Dolva



Føring av motorvogn krever tillatelse i form av gyldig førerkort, jf. vegtrafikkloven § 24. Hvis de normer som er satt for å sikre samferdselen overtres, kan de hensyn som begrunner tillatelsen tilsi at den trekkes tilbake. Som anført av ankemotparten, er det imidlertid i loven hjemmel for å inndra førerkortet i flere nokså ulike typetilfeller. Spennet er stort fra inndragning i medhold av § 34 ut fra rene helsemessige hensyn, til inndragning forankret i allmenne hensyn etter § 33 nr. 1 for eksempel ved domfellelse for biltyveri eller bilbrukstyveri. Når § 33 nr. 2 benyttes - som i vår sak - er ikke parallellen til rettighetstap etter straffeloven § 29 nr. 2 fjern. Jeg er på den annen side enig med staten i at hensynet til trafikksikkerheten også er et hensyn ved inndragning med hjemmel i vegtrafikkloven § 33 nr. 2, selv om det her ikke er inntatt noen eksplisitt henvisning til dette i lovteksten, slik det er i § 33 nr. 1. Og særlig ved kvalifiserte eller gjentatte brudd på bestemmelsen om promillekjøring i § 22 første ledd, vil dette hensynet stå sentralt. Vegtrafikkloven § 22 annet ledd om etterfølgende alkoholnytelse ser jeg i denne sammenheng noe annerledes på. Etter det som er opplyst, må jeg legge til grunn at dette er en særnorsk bestemmelse som ikke har noen parallell i andre europeiske lands trafikklovgivning. Som påpekt av Straffelovrådet, er konsum av alkohol etter avsluttet kjøring klart nok ikke noen ulykkesfaktor i trafikken. Det er bevismessige hensyn som ligger til grunn for bestemmelsen. Særlig klart kommer dette frem i Innstilling III fra Edruelighetskomiteen av 1947, som på side 28 uttaler: "En annen vesentlig svakhet ved gjeldende lov består deri, at motorvognføreren, når han er anholdt mistenkt for påvirking, til sin unnskyldning hevder, at han har nytt alkohol etter at kjøringen er a v s l u t t e t, og at det er denne alkoholnyting, som har medført påvirkningen. En slik alkoholnyting, som faktisk har funnet sted, vil under ingen omstendighet medføre noen fare for trafikksikkerheten. Men for å hindre, at beviset for motorvognførerens tilstand på et tidligere tidspunkt skal kunne ødelegges ved at han nyter alkohol etter kjøringen eller ved en påstand om dette (som politiet ofte ikke kan motbevise), har k o m i t e e n samstemmig funnet å måtte foreslå innført et uttrykkelig f o r b u d m o t s l i k n y t i n g a v a l k o h o l e t t e r t r a f i k k u l y k k e r m.v. " Tiltakets alvorlighetsgrad ("severity") må også tas i betraktning. Det er ikke tvilsomt at inndragning av førerkort rammer hardt i dagens samfunn. EMD har fremhevet dette aspektet i Maligedommen. Etter å ha påpekt at retten til å føre motorvogn er "very useful in everyday life and for carrying out an occupation", uttales i avsnitt 39 at tiltaket (prikkbelastning) "has a punitive and deterrent character". Det foreligger flere avgjørelser vedrørende beslag/kortvarig inndragning av førerkort, hvor EMD har ansett reaksjonen som forebyggende tiltak ("preventive measures"). Dette er fremhevet i flere avgjørelser, senest i avvisningsavgjørelse 20. mars 2001 i saken Hangl mot Østerrike (sak 38716/97) med henvisning til dom 28. oktober 1999 i saken Escoubet mot Belgia (sak 26780/95) og avvisningsavgjørelse 14. desember 1999 i saken Mulot mot Frankrike (sak 37211/97). Varigheten er likevel som regel vesentlig kortere enn ved norske myndigheters inndragning med hjemmel i vegtrafikkloven. I Escoubet- og Hanglsakene var det således tale om henholdsvis seks dager og to uker. Disse tilfellene ligger derfor nærmere vår ordning med beslag etter vegtrafikkloven § 33 nr. 5, hvoretter saken må oversendes forhørsretten innen tre uker dersom den mistenkte ikke samtykker i fortsatt beslag. Jeg nevner i denne sammenheng at Høyesteretts kjæremålsutvalg i kjennelse av 30. august 2002 i sak 2002/1004, har lagt til grunn at beslag ikke krenker artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7. I Mulot-avgjørelsen - som kjæremålsutvalget viser til - var det tale om en midlertidig suspensjon av førerkortet i seks måneder. Med henvisning til Escoubetsaken er tiltaket bedømt som forebyggende og til ikke å være av strafferettslig karakter. I sistnevnte avgjørelse poengterte EMD at den belgiske ordningen sondrer mellom "immediate withdrawal" av begrenset varighet "for the safety of road-users" og den mer inngripende "disqualification from driving" som besluttes av domstolene som ledd i behandlingen av straffesaken. Ved vurderingen av den norske ordningen har det klarligvis også betydning hvordan denne praktiseres. Justisdepartementet har gitt nærmere regler om dette ved en egen håndhevingsinstruks av 25. februar 1992. Om inndragning på grunnlag av dom for etterfølgende alkoholnytelse er det på side 29 uttalt følgende: "Inndragning for 18 måneder eller kortere tid bør bare anvendes dersom den utmålte straff og domspremissene gir grunnlag for mild bedømmelse. Ved inndragning for lengre tid legges særlig vekt på om kjøringen var uforsvarlig og eventuelle skadefølger. Videre vil det være av betydning om førerkortinnehaveren forsto at det ville bli politietterforsking i saken og om den etterfølgende drikking må antas å være foretatt med sikte på bevisforspillelse." Det fremgår at forsvarligheten av kjøringen er et sentralt moment ved fastsettelsen av inndragningstidens lengde. Dersom det ikke er grunnlag for en mild bedømmelse blant annet av dette forhold, er det gitt anvisning på at tiden ikke bør settes kortere enn 18 måneder. Den ordinære minstetid er som tidligere nevnt ett år og følger direkte av vegtrafikkloven § 33 nr. 2. Etter § 39 tredje ledd kan inndragningstiden likevel på nærmere vilkår nedsettes under minstetiden i særlige tilfeller. Selv om EMD i sin anvendelse av konvensjonen har lagt vekt på graden av (u)forsvarlighet ved kjøringen, er tidsspennet et helt annet enn etter den norske ordningen. I Hanglsaken var forholdet at føreren hadde kjørt motorsykkel med en fart av 99 km/t og derved hadde overskredet den tillatte fartsgrensen på 50 km/t med 49 km/t. For dette ble han først ilagt en bot som ikke ble angrepet ved rettsmidler. Deretter ble hans førerkort inndradd i to uker. I premissene påpeker EMD at de østerrikske myndigheter som et ledd i bedømmelsen av inndragningsspørsmålet også måtte vurdere om kjøringen hadde funnet sted under spesielt farlige omstendigheter - herunder om det var utvist en særlig grad av hensynsløshet overfor andre trafikanter. En kortvarig inndragning under disse omstendigheter viser at vi står overfor sanksjoner av en helt annen karakter enn norske myndigheters inndragning etter vegtrafikkloven. Når jeg etter dette skal sammenfatte min vurdering, er jeg kommet til at inndragningen av A' førerkort er straff etter artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7. Tiltaket er inngripende, selv om varigheten ved Justisdepartementets vedtak i klagesaken er redusert til åtte måneder. Dertil kommer at inndragningen er koblet direkte opp mot domfellelsen, og slik at det er rettens bedømmelse av forholdet som er førende ved det etterfølgende vedtak om inndragningstidens lengde. En ordning med obligatorisk inndragning av førerkortet på grunnlag av den særegne norske bestemmelsen om etterfølgende alkoholnytelse, må etter mitt syn sies å være klart strafferettslig motivert. Om det kan stille seg annerledes ved inndragning etter dom for promillekjøring etter § 22 første ledd, eller inndragning som følger av andre overtredelser av vegtrafikkloven, er det ikke nødvendig for meg å ta stilling til i denne saken. 3. Jeg går så over til å behandle statens subsidiære anførsel om at det ikke foreligger dobbeltforfølgning eller gjentatt forfølgning i forhold til konvensjonen. Spørsmålet er her om rettskraftig domfellelse sperrer for førerkortinndragning, slik lagmannsretten har lagt til grunn. Ordningen etter vegtrafikkloven er denne: Etterfølgende alkoholnytelse er gjort straffbar ved § 22 annet ledd. Lovens § 31 fjerde ledd fastsetter at overtredelse av straffebudet straffes med bot og fengsel. Etter § 33 nr. 2 skal videre førerkortet som nevnt inndras for minst ett år dersom innehaveren blir ilagt straff eller domfelt for overtredelse av § 22 annet ledd. Plenumsavgjørelsene om tilleggsskatt løser etter min mening ikke de spørsmål vår sak reiser. Forskjellig fra saker om inndragning av førerkort etter vegtrafikkloven, skjer ilegging av tilleggsskatt etter ligningsloven helt ut etter et dobbeltsporet system der begge myndighetsorganer foretar en forfølgning med selvstendig bevisbedømmelse. I saker med inndragning av førerkort etter fellende straffedom har vi å gjøre med en prosess der loven knytter to virkninger til samme handling, og der inndragningen som kommer sist i tid, fullt ut er basert på dommen. Ved tolkingen må det tas utgangspunkt i ordlyden i artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7. Det som er forbudt er å forfølge eller straffe på nytt ("again") for en straffbar handling som vedkommende allerede er blitt endelig ("finally") frikjent eller domfelt for. Ordlyden gir isolert sett rom for flere tolkingsmuligheter. For det første kan bestemmelsen forstås slik at den er en ren henvisning til rettskraftregler. En annen mulig forståelse er at det ved parallelle sanksjonssystemer ikke anses å foreligge endelig domfellelse før begge sanksjonssystemene er uttømt. Endelig kan bestemmelsen forstås slik at det i tilfeller hvor loven gir anvisning på flere ulike følger av en straffbar handling, ikke foreligger "final conviction" før alle disse er ilagt. I samsvar med vanlige prinsipper for tolking av konvensjonsbestemmelser, må formålet tillegges vesentlig vekt. Høyesterett har i plenumsavgjørelsen i Rt. 2002 side 557 lagt til grunn at formålet med artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7 er "å gi beskyttelse mot den belastning det er å bli utsatt for en ny straffeforfølgning for det som allerede er straffesanksjonert fra samfunnets side ved en endelig avgjørelse." Det tolkingsalternativ at det ikke foreligger "final conviction" før begge sanksjonssystemer er uttømt, ble uttrykkelig avvist, blant annet med henvisning til at en slik forståelse ville gi et meget begrenset vern mot dobbeltforfølgning. EMD har i saken Gradinger mot Østerrike av 23. oktober 1995 (sak 15963/90) uttalt at formålet er å hindre "the repetition of criminal proceedings that have been concluded by a final decision". Dette er gjentatt og fastholdt i etterfølgende avgjørelser - også i R.T.saken som jeg kommer tilbake til. Foruten i Gradingersaken er det i ytterligere tre saker konstatert brudd på konvensjonen etter individklage mot Østerrike. Jeg viser til Fischerdommen av 29. mai 2001 (sak 37950/97), W.F.dommen av 30. mai 2002 (sak 38275/97) og Sailerdommen av 6. juni 2002 (sak 38237/97). Så vidt vites, er disse sakene de eneste der EMD har konstatert brudd på artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7. Felles for disse sakene er at to forskjellige myndighetsorganer for samme handling har ilagt to sanksjoner - bøter med subsidiær fengselsstraff - etter to forskjellige systemer der begge instanser har full prøving med selvstendig vurdering av faktum. Alle sakene er mot Østerrike, og gjelder trafikkovertredelser med personskade. Den sentrale problemstillingen har vært om det foreligger sammensatte forbrytelser eller idealkonkurrens. Som påpekt i plenumskjennelsen, foretas det en konkret vurdering av om sak nummer to gjelder samme faktum ("the same conduct"). Brudd på konvensjonen er konstatert med henvisning til at straffebetingelsene i de to sanksjonsbestemmelsene "do not differ in their essential elements", jf. Fischerdommen avsnitt 29. I premissene er inntatt en nærmere redegjørelse for grenseoppgangen mot idealkonkurrens med henvisning til dom i saken Oliveira mot Sveits av 30. juli 1998 (sak 25711/94). Det står for meg klart at saker om inndragning av førerkort etter vegtrafikkloven ikke kan henføres under de tilfeller jeg her har nevnt. Vår sak er mer parallell med avvisningsavgjørelse av 30. mai 2000 i saken R.T. mot Sveits (sak 31982/96). Saksforholdet var i korte trekk følgende: R.T. var i politikontroll 16. mars 1993 tatt med en promille på 1,5. Hans førerkort ble 11. mai samme år inndradd for fire måneder ved beslutning av "the Road Traffic Office". Vedtaket ble påklaget, men forkastet av klageinstansen 25. mai 1994. Den 9. juni 1993 ble han av "the Gossau District Office" idømt en straff av betinget fengsel i to uker med to års prøvetid, samt en bot. Avgjørelsen ble rettskraftig. Klageinstansens vedtak om inndragning av førerkortet ble imidlertid angrepet og senere opphevet av sveitsisk domstol. Begrunnelsen var at R.T. i strid med hans rettigheter etter EMK artikkel 6 nr. 1 ikke hadde fått prøvd sin sak i muntlig forhandling. Saken ble deretter fremmet på ny, og ved den etterfølgende behandling i sveitsiske domstoler ble inndragningen opprettholdt. EMD fant at saken for så vidt gjaldt påstått krenkelse av artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7, måtte avvises som "manifestly ill-founded" etter konvensjonens artikkel 35 nr. 3. Jeg finner grunn til å gjengi premissene i sammenheng: "According to the Court's case-law, the aim of Article 4 of Protocol No. 7 is to prohibit the repetition of criminal proceedings which have been concluded by a final decision (see the Gradinger v. Austria judgment of 23 October 1995, Series A no. 328-C, p. 65, § 53; the Oliveira v. Switzerland judgment of 30 July 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998-V, p. 1998, § 26 et seq.). In the present case the Court notes that the Swiss authorities were merely determining the three different sanctions envisaged by law for such an offence, namely a prison sentence, a fine, and the withdrawal of the driving licence. These sanctions were issued at the same time by two different authorities, i.e. by a criminal and by an administrative authority. It cannot, therefore, be said that criminal proceedings were being repeated contrary to Article 4 of Protocol No. 7 within the meaning of the Court's case-law." Sentralt i begrunnelsen står at de sveitsiske myndigheter bare hadde fastsatt de tre sanksjoner som loven foreskrev for promillekjøring, nemlig fengselsstraff, bot og inndragning av førerkortet. Så langt er dette helt parallelt med vår sak. Dernest er det fremhevet at de to sanksjonene var ilagt samtidig av de to organene. Det må på bakgrunn av R.T.avgjørelsen fastslås - mener jeg - at den omstendighet at to forskjellige myndighetsorganer ilegger kvalitativt forskjellige sanksjoner etter en ordning med delt kompetanse i henhold til lov i seg selv ikke er konvensjonsstridig. Jeg bemerker at selv om systemet i Sveits er slik at den myndighet som har kompetanse til å inndra førerkort, normalt vil avvente reaksjonen fra den myndighet som er tillagt straffekompetansen, er dette ikke noe krav etter sveitsisk lov. Nettopp dette illustreres av R.T.saken. Etter vegtrafikklovens system bygger inndragning direkte på den fellende straffedom. I denne relasjon er vilkåret om rettskraftig dom snarere en styrke enn en svakhet, og ordningen er mer betryggende sett fra tiltaltes side enn den sveitsiske. Dermed må man så langt kunne si at når EMD ikke anså konvensjonen krenket i R.T.saken, må det enn mer være klart at den norske ordningen ikke kan anses konvensjonsstridig. Men avgjørelsen viser også til at sanksjonene var "issued at the same time". Spørsmålet er hvordan dette skal forstås. For det første fremgår det direkte av saksforholdet at utsagnet om samtidighet ikke kan forstås bokstavelig, i den forstand at begge sanksjonene må ilegges samme dag. Av det jeg har gjengitt fra dette, fremgår at det gikk en knapp måned fra vedtaket om inndragning av førerkortet til ileggelsen av den betingede fengselsstraff kombinert med bot. EMDs dom av 5. juli 2001 i saken Phillips mot Storbritannia (sak 41087/98) har også krav på interesse i denne sammenheng. Phillips ble først idømt fengsel i 9 år for innførsel av narkotika. I overkant av én måned før straffedommen ble han varslet om at det ville bli foretatt etterforskning med sikte på å avklare om det var grunnlag for senere også å ilegge ham inndragningsansvar. Ca. et halvt år etter den første domfellelsen ble han dømt til å tåle inndragning av et større pengebeløp, med en subsidiær fengselsstraff på 2 år. Hjemmelen var en bestemmelse i "Drug Trafficking Act" som fastsetter at når en person dømmes for visse narkotikaforbrytelser, skal all formue ("any property") som han har hatt i sin besittelse de siste seks årene, presumeres å utgjøre vinning fra narkotikalovbrudd. Tilsvarende gjelder for ethvert forbruk han har hatt i samme periode. Den domfelte har likevel anledning til å godtgjøre at formuen og/eller forbruket ikke stammer fra narkotikaforbrytelser. Bestemmelsen oppstiller med andre ord et lavere beviskrav enn det ordinære beviskravet i straffesaker, og gir dessuten adgang til å fremme inndragningssaken etter at straffesaken er avgjort. Storbritannia har ikke ratifisert Protokoll 7, slik at denne bestemmelsen ikke kunne påberopes i saken. For EMD gjaldt saken blant annet spørsmålet om uskyldspresumsjonen i EMK artikkel 6 nr. 2 var krenket. EMD kom til at uskyldspresumsjonen i nr. 2 ikke fikk anvendelse på utmålingen av inndragningssummen. Begrunnelsen var at domfellelsen og den etterfølgende inndragningen ble sett som én "criminal charge", og Phillips ble således ikke innrømmet nye rettigheter som følge av inndragningen. Denne var en del av "the sentencing process which follows upon the conviction of the defendant". For øvrig fastslo Domstolen at artikkel 6 nr. 1 kom til anvendelse, men at bestemmelsen ikke var brutt. Endelig nevner jeg at den svenske Regeringsrätten i en avgjørelse av 18. desember 2000 har lagt til grunn at en ordning tilsvarende den norske ikke er konvensjonsstridig. Som begrunnelse for at rettskraftig straffedom ikke sperrer for etterfølgende administrativ inndragning, er vist til at førerkortinnehavere er kjent med at fellende straffedom følges opp med inndragning, og at formålet med forbudet mot dobbeltforfølgning ikke er til hinder for at dette skjer i en separat handling. Som nevnt i saksfremstillingen er det innhentet opplysninger om førerkortinndragning i andre europeiske land. Materialet viser at det er etablert lignende ordninger med delt kompetanse i en rekke land, for eksempel Finland og Frankrike. I Sverige er systemet tilnærmet identisk med det norske. På denne bakgrunn går jeg over til å drøfte betydningen av artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7 i vår sak. Den begrunnelse EMD konsekvent har gitt for artikkel 4 nr. 1 er at bestemmelsen skal "prohibit the repetition of criminal proceedings which have been concluded by a final decision". I vår sak fastsetter loven at førerkortet skal inndras når en person ved rettskraftig straffedom er funnet skyldig i bestemte overtredelser av vegtrafikkloven. I forbindelse med inndragningen skjer ingen bevisførsel om de spørsmål som er behandlet i straffesaken. Systemet er nettopp at inndragningen er en direkte følge av straffedommen. Det kan derfor hevdes at det i disse sakene aldri er spørsmål om en gjentakelse av prosessen, og artikkel 4 nr. 1 kommer følgelig ikke til anvendelse. I vår sak må videre inndragning av førerkortet ses som "part of the sentencing process which follows upon the conviction", som det heter i Phillips-saken. Her er R.T.saken annerledes, slik EMD fastslår i avsnitt 3, idet R.T.s førerkort først ble administrativt inndratt, og deretter ble han funnet skyldig av domstolen. Når artikkel 4 nr. 1 ikke er anvendelig, vil den beskyttelse en domfelt har mot inndragning lenge etter straffesakens avslutning, måtte bygge på konvensjonens artikkel 6 nr. 1, kravet til avgjørelse innen rimelig tid, jf. uttalelse i Phillips-saken avsnitt 39. Denne bestemmelsen må også langt på vei antas å gi tilfredsstillende vern. Når først straffedommen er rettskraftig, vil ikke politiet kunne la saken ligge lenge ubehandlet uten at artikkel 6 er overtrådt. Til det jeg hittil har fremholdt - og som leder til at artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7 overhodet ikke er anvendelig i vår sak - vil kunne innvendes at så lenge avgjørelsene fattes av to ulike organer, vil det formelt sett likevel kunne oppfattes som to prosesser, som kan representere et brudd med artikkel 4 nr. 1, med mindre sanksjonene ilegges "samtidig", jf. R.T.saken. Jeg antar i så fall at kravet til samtidighet må konkretiseres ut fra det formål vernet etter artikkel 4 har. I forhold til vår sak sier ikke EMDs egen formulering om formålet - vern mot gjentakelse av prosessen - særlig meget. Det gjør derimot det jeg tidligere har referert fra plenumsavgjørelsen i Rt. 2002 side 557 om belastningen ved å bli utsatt for en ny straffeforfølgning. I vår sammenheng mener jeg dette kan uttrykkes slik at regelen skal beskytte lovovertrederens legitime interesse i å kunne legge en sak bak seg. Denne vurdering må skje konkret. Etter min mening vil det være et moment i vurderingen at sammenhengen mellom misbruk av alkohol i forbindelse med bilkjøring og inndragning av førerkort er velkjent blant bilførere, jf. Regeringsrättens avgjørelse som jeg tidligere har referert. De to tilnærmingsmåter jeg har skissert vil neppe lede til svært forskjellige resultater. De fører begge til at de ulike sanksjonene må iverksettes i rimelig tidsmessig nærhet, uten ugrunnet passivitet. Slik jeg ser det, må staten i vår sak gis medhold i begge tilfeller. A ble varslet om inndragningssaken 11 dager etter forhørsrettsdommen. Politiets beslutning - som senere ble påklaget - fulgte to måneder senere. Denne saksbehandlingen er klart ikke i strid med artikkel 6 nr. 1. Samtidig kunne A iallfall ikke ha noen beskyttelsesverdig forventning om at saken var avsluttet og lagt bak ham før påtalemyndighetens ankefrist over dommen var utløpt. På dette tidspunkt var han allerede varslet om at krav om inndragning ville bli reist. Men jeg tilføyer at resultatet måtte ha blitt det samme selv om varselet hadde blitt gitt etter at politiets ankefrist var utløpt. Jeg er etter dette kommet til at Justisdepartementets vedtak om inndragning av A' førerkort ikke krenker forbudet mot dobbeltforfølgning og dobbeltstraff etter artikkel 4 nr. 1 i Protokoll 7. Statens krav om frifinnelse må tas til følge på dette grunnlag. Anken har ført frem, men staten har under henvisning til sakens prinsipielle karakter ikke krevd saksomkostninger for noen instans. Jeg stemmer for denne D O M : Staten v/Justisdepartementet frifinnes.
Til toppen