1. Om innstillingsrådet og dommerutnevninger

Innstillingsrådet for dommere ble etablert 1. november 2002 som et frittstående og uavhengig organ. Dette skjedde i forbindelse med den store domstolsreformen, som overførte det overordende administrative ansvaret for domstolene fra Justisdepartementet til den frittstående Domstoladministrasjonen. Samtidig ble også Tilsynsutvalget for dommere etablert som et disiplinærorgan. Fra 2006 fikk Domstoladministrasjonen ansvaret også for jordskiftedomstolene og fra samme tidspunkt ble Innstillingsrådets oppgaver utvidet til også å gjelde dommerstillinger i disse domstolene. Ytterligere utvidelse skjedde i 2013 da Innstillingsrådet fikk som oppgave også å avgi innstilling til konstitusjonene av medlemmer i Utmarksdomstolen for Finnmark.

Bred dommerrekruttering 
I Ot. prp. 44 (2000-2001) er nevnt som en grunnleggende forutsetning for at domstolene skal fungere etter sine forutsetninger, at det utnevnes dyktige, innsiktsfulle og uavhengige dommere. Det ble lagt opp til en videreføring av prinsippet om en bred dommerrekruttering, slik at dommerne som utnevnes, har forutgående kunnskaper fra ulike områder av samfunns- og rettslivet. I proposisjonen ble lag til grunn at utnevnelsesprosessen skal tilfredsstille de vanlige krav til en grundig og effektiv utvelgelse- og utnevningsmåte og i tillegg ivareta endel særlige hensyn og prinsipper, som følge av domstolenes spesielle stilling i samfunnet. Videre er det i Ot.prp. 106 (2002-2003) sagt at det må sikres utvelgelse av jordskiftedommere med høy faglig kvalitet og med de rette personlige egenskaper, og at dette ivaretas ved at Innstillingsrådet også har ansvaret for innstilling til jordskiftedommerstillinger etter de samme rutiner som for dommere ved de alminnelige domstoler.

Lovgrunnlaget
Utnevning av dommere er regulert i domstollovens § 55 og §§ 55 a-i, jfr. Grunnlovens § 21 om utnevning av embetsmenn. Tjenestemannsloven har dessuten en del bestemmelser om embetsmenn generelt, jfr. tjenestemannslovens § 1, pkt. 1. Videre gjelder arbeidsmiljøloven, bl.a. kapittel 13 – vern mot diskriminering, likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. (Etter arbeidsmiljølovens § 1-2 kan Kongen gi forskrift om og i hvilken utstrekning kapittel 14-17 skal gjelde for embets- og tjenestemenn). 

Innstillingsrådet som eksternt organ
Innstillingsrådet er et eksternt organ med sentrale oppgaver og avgjørende innvirkning på dommerutnevnelser; virksomheten er regulert i domstollovens § 55 b. Rådets hovedoppgave er å gi innstilling til Kongen vedr. dommerutnevnelser. Rådet er selvstendig og frittstående og kan ikke instrueres av andre. Etter domstollovens § 55 b, 6. ledd kan Kongen regulere rådets virksomhet gjennom forskrift. Det er pr. i dag ikke gjort.

Innstillingene - utnevningene
I Ot. prp. 44 sies s. 189 om innstillingsordningen at ”denne ordning er spesiell for utnevning av dommere. Uttrykket ”innstilling” kan i denne sammenheng ikke likestilles med tilsvarende begrep i tjenestemannslovgivningen”.

Utnevnelseskompetansen ligger hos Kongen i statsråd, etter at saken er undergitt en meget begrenset prøving i Justisdepartementet. Innstillingsrådet innstiller tre søkere i rekkefølge, og Kongen i statsråd kan velge mellom disse. Kongen forutsettes imidlertid som den klare hovedregel, å utnevne den først innstilte og slik har det også vært i praksis med avvik i bare ca. 2-3 % av innstillingene. Dersom Kongen i særlige tilfeller vurderer å utnevne en søker som ikke er innstilt, skal det bes om særskilt uttalelse fra Innstillingsrådet. Det har til nå ikke skjedd.

Innstillingsrådets sammensetning
Innstillingsrådet består etter domstollovens § 55 av syv medlemmer; tre dommere, en advokat, en jurist ansatt i det offentlige og to allmenne medlemmer som ikke er jurister. Når rådet behandler saker vedr. jordskiftedommere, deltar to jordskiftemedlemmer, mens et dommermedlem og juristen ansatt i det offentlige, trer ut. Etter Ot. prp. 44 s. 102 har medlemmene et selvstendig ansvar ”og representerer ingen særskilte organer eller grupper.” Alle ni medlemmene innkalles til og deltar generelt i møtene. Rådet oppnevnes av Kongen, som også oppnevner lederen. I tillegg oppnevnes personlige varamedlemmer. Oppnevningstiden er 4 år, med adgang til gjenoppnevning for én periode. Rådet har etablert nestlederfunksjon og velger selv nestleder.

Medlemmenes kompetanse og erfaringsbakgrunn
I Ot. prp. 44 s. 189 sies at valg av medlemmer bør gjøres ”ut fra den enkeltes evner og erfaring med personalutvelgelse. Det vil også være ønskelig at medlemmene av Innstillingsrådet holder et høyt faglig nivå. Kongen står helt fritt ved valg av hvem som skal oppnevnes.”

Det er ikke noe krav om at dommerne skal komme fra alle tre rettsinstanser. Advokaten forutsettes helst å være privatpraktiserende e.l. og med erfaring fra retten. Juristen fra offentlig sektor, vil kunne være fra statlig eller kommunal forvaltning e.l. De to allmenne representantene forutsettes å være et korrektiv til juristene i rådet og ”det bør velges medlemmer som nyter allmenn tillit og har en bakgrunn som gir nødvendig autoritet og integritet.”

For jordskiftemedlemmene sies i Ot. prp. 106 s. 54-55 at de må ha høy fagkompetanse og god kjennskap til de fagmiljø som jordskiftedommere rekrutteres fra. Det er også pekt på som ønskelig å ha jordskiftekandidater utenfor jordskifterettene representert i rådet.

Avveining av demokratiske, konstitusjonelle og andre hensyn
Etablering av denne fremgangsmåte for dommerutnevnelser og rådets sammensetning, bygger på avveining av bl.a. demokratiske, konstitusjonelle, personellfaglige og allmenne hensyn. Lovgiver ønsket ikke et laugstyre hvor hele utnevnelsesprosessen ville skje innenfor domstolene og heller ikke en korporativ prosess i et organ sammensatt av representanter fra arbeidsgivere og arbeidstakere. Lovgiver fant ikke grunnlag for noen særskilt fremgangsmåte for utnevning av høyesterettsdommere, hvor ev. Stortinget skulle gis en rolle. Det vises til utførlig drøftelse om disse spørsmål i NOU 1999:19 og Ot. prp. 44.

Dommerutnevninger i andre land
I NOU 1999:19 og Ot. prp. 44 pkt. 8.4 er redegjort for ordninger med dommerkarrierer og dommerutnevnelser i andre land. I forhold til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon artikkel 6, har EMD (domstolen) knyttet uavhengighetskravet til bl.a. utnevningsprosedyren for dommere. EMD har akseptert at utnevninger skjer av den utøvende makt (statsoverhode, regjering). Det sies i Ot.prp-en videre:

”I de landene det er mest naturlig å sammenligne seg med, dominerer utnevnelsesordninger hvor statsoverhodet foretar den endelige utnevnelse av de fleste dommerne, etter en eller annen form for forslag eller innstilling fra et bredt sammensatt organ. Disse organene kan grovt sett deles i to kategorier, de mer frittstående, uavhengige organer, ofte med sterkt innslag av dommere, og organer som kan ses som representant for hele samfunnet, hvor også den utøvende makt deltar ved justisminister og/eller statsminister eller president.”

Det er på prinsipielt grunnlag og i et internasjonalt perspektiv, reist spørsmål om Innstillingsrådet burde ha en enda mer selvstendig og avgjørende stilling, både i forhold til Justisdepartementet/Kongen og Domstoladministrasjonen. Slik Innstillingsrådet ser det, er dette i så fall et lovgivningsspørsmål. Innenfor dagens rammer, er det rådets uttalte policy å ivareta sin selvstendige og uavhengige posisjon på best mulig måte, og med vekt på at dette også fremkommer utad.

Utfordring som følge av oppdeling av ansvar for funksjoner
Den norske ordningen med dommerutnevnelser, har innebygd en del grunnleggende utfordringer, bl.a. som følge av oppdelingen av beslutningsmyndighet, ansvar og funksjoner mellom Innstillingsrådet, Kongen, Domstoladministrasjonen og den enkelte domstol. Rekrutteringsoppgavene, dvs. ansvaret for en god søking til dommerstillinger, ligger hos DA, de enkelte domstolene og delvis hos aktuelle departementer. Utvelgelsen/innstillingen gjøres på selvstendig og uavhengig grunnlag av Innstillingsrådet (etter at domstolleder har uttalt seg). Mens det er den enkelte domstol/domstolleder og - i overordnet sammenheng - DA som vil merke positive så vel som mindre positive konsekvenser av utnevnelsene. I de fleste andre organisasjoner, ville det ikke være naturlig å gi et selvstendig utenforstående organ den mest sentrale oppgaven ved tilsetting/utnevning av meget viktige medarbeidere og ledere. Utnevnte dommere kan dessuten bare avsettes ved dom. Alle disse – delvis motstridene - forhold søker Innstillingsrådet å hensynta i sin policy og praksis.

Området for Innstillingsrådets virksomhet
Innstillingsrådet gir innstillinger for alle faste dommer- og domstollederstillinger i alle tre rettsinstanser i de alminnelige domstoler (med unntak for høyesterettsjustitiarius), for begge instanser i jordskifterettene, jfr. domstollovens §§ 55 a-c, og for konstitusjonene av medlemmene i Utmarksdomstolen for Finnmark, jf. forskrift av 16.03.2007 nr. 277 § 4a, jf. Finnmarksloven § 36. Innstillingsrådet gir videre innstilling ved dommerkonstitusjoner over 1 år. For konstitusjoner inntil 1 år, har Innstillingsrådet vedtakskompetanse, jfr. domstollovens §§ 55 e-f. Ved konstitusjoner inntil 6 måneder har Innstillingsrådet delegert kompetansen til Domstoladministrasjonen, men slik at det for konstitusjoner mellom 3 og 6 måneder tas kontakt med Innstillingsrådets leder. Konstitusjoner av høyesterettsdommere behandles ikke av Innstillingsrådet.

DA’s rolle i forhold til Innstillingsrådet
Direktøren i Domstoladministrasjonen eller den han/hun bemyndiger, har etter domstolloven møterett i Innstillingsrådet, for ifølge Ot.prp-en å knytte kontakt mellom administrasjonen og Innstillingsrådet. På den måten kan det skje gjensidig informasjonsutveksling, bl.a. om aktuelle administrative og personalmessige spørsmål. Domstoladministrasjonen er i tillegg sekretariat for Innstillingsrådet. Det er Innstillingsrådet som fastsetter den nærmere arbeidsfordeling mellom Innstillingsrådet og sekretariatet, se nedenfor. Vanligvis møter avdelingsdirektøren for rettsenheten og ytterligere medarbeidere fra sekretariatet i Innstillingsrådets møter.